国际反恐合作面临的挑战|国际反恐合作的发展与面临的挑战
一、国际恐怖主义的产生与国际社会反恐合作的发展 恐怖主义于20世纪60年代从国内走向国际。随着国际恐怖主义蔓延，国际社会在加强国内打击恐怖行为的同时，开始了对合作反恐的摸索与尝试。20世纪60-80年代的合作，大致在三个层面上展开。
一是以联合国为舞台，营造国际反恐合作的舆论。1972年第27届联合国大会首次把反对恐怖主义的合作问题列入大会的议程，并同时成立了国际恐怖主义问题特设委员会，以研究恐怖主义的危害，推动国际社会的合作。1973年、1979年、1982年的联大均通过专项的反恐公约和大会决议。
二是列入重要国际会议的议程，制订一系列法律文件。70年代后，国际上召开了一系列反恐会议，制定了《关于制止非法劫持航空器的公约》等近十个文件。国际刑警组织也在1988年9月的克鲁特（法国）会议时，将对付恐怖主义活动的措施列为会议的正式研究内容，出席该会议的一百多个国家的代表强烈要求国际刑警组织在国际反恐中发挥重要作用。
三是开展双边和多边的国际反恐合作。从1984年开始，西方七国首脑会议几乎每年都要发表关于国际恐怖主义活动的声明。南亚、美洲国家、美国与加拿大、西班牙、德、法、意等签署了反恐怖合作协议。
80年代末，东西方首次表示出合作反对恐怖主义的意愿，并采取了一些行动。这一时期的反恐合作虽有一系列的进展，但由于国际范围内的冷战尚未结束，各国面临的恐怖威胁程度不同，对恐怖主义危害的认识不同，反恐合作尚未提到国际安全的高度，因而合作领域有限，成效也不明显，离建立反恐联盟尚有一定距离。
20世纪90年代，苏联解体，冷战结束，原先服从于美苏争霸而被掩藏的各种矛盾逐渐凸现，并进一步激化，使各种恐怖组织得以操控或依附于民族、种族和宗教的冲突，获得新的动力和掩护。苏联帝国解体留下的政治真空和意识形态荒漠，使恐怖主义蔓延而成“政治的瘟疫”。面对已被称为“20世纪瘟疫”的恐怖主义，国际社会反恐合作的步伐大大加快，并由合作走向联盟。有效的联盟应该具有的要素是：共同的目标、共同的政策、具体的合作手段、恰当的监督，国际反恐联盟在1996年12月联合国通过“消除国际恐怖主义的措施”即已初步形成。
联合国在1994年12月和1996年12月相继通过《消除国际恐怖主义措施宣言》和《消除国际恐怖主义的措施》两个文件，首先对反恐的对象作了明确的界定。1994年12月的宣言中，第一次明确提出了“消灭一切形式和面貌的恐怖主义”。宣告恐怖主义“不论引用何种政治、哲学、意识形态、种族、人种、宗教或任何其他性质的考虑作为借口，在任何情况下都是不可辩护的”，1996年的《消除国际恐怖主义的措施》继续重申这一思想，并更为明确地指出，“强烈谴责一切恐怖主义行为、方法和做法，不论是任何人所为和在任何处发生均为无可辩护的犯罪”。其次是提出了反恐的措施与手段。明确提出“各国按照国际法包括国际人权标准的有关规定”，采取1996年7月30日七大工业国家集团和俄罗斯及1996年4月23日美洲国家通过的反恐措施，作为联合国的措施。第三是提出了实施步骤。包括敦促成员国加入国际反恐的一系列公约和议定书，组织反恐特设委员会起草有关公约等。1996年12月联合国大会的51/210号决议充分反映了世界各国人民的共同愿望，只是由于惟一的超级大国未予真正的重视，使许多决议流于形式，联合国未能发挥应有作用。
经过多年酝酿，“上海五国”发展而成“上海合作组织”。上海合作组织在发展过程中形成的“互信、互利、平等、协作，尊重多样文明，谋求共同发展”的上海精神成为凝聚欧亚大陆合作反恐的指导原则和思想基础，成为根据联合国宪章加强地区安全合作，打击恐怖主义的典范，对于遏制中亚地区的恐怖势力发挥了关键的作用。
“9・11”恐怖袭击是恐怖主义发展的顶峰，也是恐怖与反恐怖斗争的转折点。联合国安理会于“9・11”事件后的第二天和9月28日，以罕见的一致和速度通过1368号和1373号决议，强调根据《联合国宪章》，以一切手段打击恐怖主义行为。其后，参加10月19-20日上海APEC组织会议的领导人通过了反恐声明，将反恐定位为“正义与邪恶，文明与愚昧的较量，并不是民族宗教和文化的冲突”。中、俄与美国在反恐斗争中的紧密合作使国际反恐联盟基本形成联合国领导、美国主导、中俄积极合作、世界各国共同参与的格局。
二、国际反恐合作面临的挑战
从三十多年的回顾中我们看到，以联合国为舞台的反恐联盟事实上早在上个世纪90年代中期已基本形成，“9・11”以后在美国强力推动、中俄积极合作下，反恐联盟具有相当的权威与作用。但是，在这场疾风骤雨般的“世纪之战”和空前广泛的反恐阵线的背后，隐藏着一系列足以动摇反恐联盟基础的因素，绝对不能忽视。
（一）对恐怖主义的界定尚未统一，影响联合反恐的深入
在关于什么是恐怖主义的问题上，早在1987年12月7日，联合国第24届大会的一项决议指出：“只有确定得到普遍承认的国际恐怖主义定义，才能有效地同恐怖主义作斗争。”如对恐怖主义界定不统一，就会为一些国家在反恐中采用双重标准开了方便之门，甚至利用恐怖分子来达到自身的政策目标，为恐怖主义的发展提供了空间。联合国在1994年以后的决议中，一直强调反对各种形式的恐怖主义，一再重申不论何人在何地以何动机对待何人，恐怖主义都是不可辩护的应受打击的行为。但是只要抱着冷战思维不放，将针对非友好国家的恐怖分子称作“自由斗士”，将一切争取自由解放的暴力手段一概视为恐怖主义，干涉他国内部事务，这将严重影响联盟国家同心同德地反对恐怖主义。
与此相联系的是对恐怖主义活动的定性，究竟是将其定位为犯罪还是将其视为一种战争？我们看到现今一些恐怖主义分子由传统的暗杀、绑架、劫持人质等向新的战争范式转变。尤其是带有宗教色彩的恐怖组织，容易煽动大量信徒从事各类恐怖袭击，其规模虽不能同一个国家的战争机器相比，但由于他们是赤裸裸地以民众为目标，因此对社会和人群构成的威胁却比一般的战争更为直接。但目前国际上的一系列决议仍然将恐怖定性为犯罪行为。如是犯罪行为，应该由司法部门按照一定的程序来处理，哪怕是跨国犯罪，也首先要有足够的证据，才能拘捕犯罪嫌疑人，直到判决其有罪后才能进行惩处；反之，如果是战争，那么受害者可以动用国家武装力量进行还击，但打击的对象到底是从事恐怖行动的具体的人和组织还是其所在的国家？随意扩大范围，反击过度，过分地伤及民众，又无异于国际恐怖主义。至于将恐怖分子所在的国家，乃至随意圈定不喜欢的国家为支持恐怖主义的国家加以打击，更是违反联合国宪章的强权政治。此外，对于国际恐怖分子，究竟应由何方来审判，是恐怖分子所属国、恐怖行为的受害国还是恐怖分子的居住国？这个问题关系到反恐中对国家主权和司法公正的尊重，处理不当，势必影响联盟的合作与发展。
（二）反恐斗争的不择手段造成的矛盾激化，威胁国际和平
反恐联盟是正义的文明的联盟。但是有时正义、文明与否只是一步之遥。最明显的是关于武力与武器使用问题，过度使用武力必将对恐怖分子以外的人造成危害（像使用类似贫铀穿甲弹这样的武器，不仅会造成直接的人身伤害，其放射性物质还会间接伤害人体健康，并在今后的时间里破坏自然环境）。此外，作为国家，其主权拥有不可侵犯之权利，这是民族国家体系构成的必备因素；作为个人，也有基本的人权作为人身自由和财产自由的保障。另外，在辨别恐怖主义时，还应该看到，并不只有像拉登的“基地”组织这样的团体或个人才会犯下恐怖主义罪行，一个国家所采取的军事行动也有发展成为国家恐怖主义的潜在隐患。恐怖分子丧失理性和人类的良知，就会对世界造成严重的危害；而一个政府丧失了理智与良知，后果更甚。这不仅会导致新的仇恨与报复，还会动摇国际反恐联盟的合作基础。最近以色列对巴勒斯坦自杀性恐怖袭击的恶性报复已经警示世界，反恐涉及相关的战争和执法伦理，在反恐中，必须尊重国际法和基本人权，才能避免反恐走上恐怖主义的道路。
(三)国际反恐联盟的机制建设滞后，反恐面临缺乏协调与监督的危险
从机制的构建角度来看，目前的联盟仍然缺乏一个权威的实体（机构）来统筹整个联盟的运作和行动。对塔利班和“基地”组织发动的战争几乎是美国一手包办的，反恐联盟如长期处于联合国挂名、美国领导的状态，则美国浓重的霸权主义、单边主义和新干涉主义将会把联盟拉向歧路。
联合国作为全球最大、成员最多、影响力最大的国际组织，在维护世界和平与发展，推动人类共同进步方面具有不可替代的作用。联合国发布的各项反恐宣言中也反复强调，反对恐怖主义要在联合国的框架内按照《联合国宪章》和国际法行事。联合国成立的反恐特设委员会，缺乏权威性，授权有限。上海合作组织等地区性组织无法协调世界性的反恐事务。而美国往往在关键问题上绕开联合国，依靠西方国家自己的政治、军事同盟进行反恐战争，这使得西方国家同非西方国家在很多问题上分歧加大，弱化了联合国应起的作用。如果美国一意孤行，世界又形成不了强大的制约，国际反恐联盟将面临重蹈当年“国联”覆辙的危险。
（四）反恐标本兼治是个复杂的系统工程，能否推动该工程的启动，将是对反恐联盟的严峻挑战
反对恐怖主义不仅要消灭从事恐怖行动的人和组织（所谓“治标”），更重要的是要消除产生恐怖主义的根源（也就是“治本”）。恐怖主义的发展，无不依附或掌控一定的民族、宗教，要将它与特定的民族宗教剥离和区隔，是个艰巨的工作。恐怖主义的产生跟国家利益的矛盾，社会的腐败，民族、种族和宗教冲突紧密联系在一起，恐怖分子走上恐怖道路与其生存的社会环境和自身文化素养、心理素质密切相关。消除恐怖主义需要采取经济的、社会的、法律的、教育的、文化的途径与手段。我们不可能也不宜将本应该由各国政府和社会各界承担的使命赋予反恐联盟。但反恐联盟有责任揭示恐怖主义产生的根源，在世界范围内推动反恐立法的同时，推动世界反恐系统工程的启动。“9・11”以来，世界上的许多有识之士认识到世界范围内的贫富悬殊以及由此带来的不满，是恐怖主义产生的根源之一。呼吁在军事上进行反恐的同时，展开另一场向贫穷的战争。但在落实支持世界穷国发展的联合国召集的第一次筹资国际会议上，世界的富国连拿出不到GDP总额0.4%的资金还要附加政治条件。如此下去，联合国千年首脑会议重申的到2015年将全球贫困人口减少一半的目标将无法实现。筹资尚且如此困难，其他措施的落实又谈何容易。
对于中国来说，既要敏锐地看到美国借反恐之名推行其全球战略的一面，同时也要深刻认识到，反恐联盟并不是美国的工具。我国应从国际安全的大局出发，从战略的角度认识和对待反恐联盟，积极推进反恐合作，在反恐中增强中国的国际影响力，推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。我们要正确判断国际恐怖主义对我国安全的威胁，珍惜和发展反恐中形成的大国合作形势。要认真借鉴第二次世界大战期间的反法西斯联盟和中国抗日民族统一战线的历史经验，独立自主地开展反对恐怖主义的斗争。一方面，我们必须在反恐中坚持正确的原则立场，坚决反对双重标准。我们应扎扎实实自清门户。在一个13亿人口的大国消除恐怖主义，本身就是对世界的一大贡献，中国消除恐怖主义的经验，也将对别的国家，特别是对发展中国家产生良好的影响和示范效应。另一方面，又要顾全大局。在反恐中坚持原则但以不危及反恐联盟的存在为前提，要积极推动双边、多边、联合国三个层面上的反恐合作的安全机制建设。国际联合反恐给了中国更多参与国际安全合作的机遇，抓住机遇，有所作为，将逐步加强中国在反恐联盟中的地位与作用，与世界一切坚持正义与公正的国家一起共同把握反恐斗争的方向。可以预料，当中国和世界上真正坚持正义和公正的国家主导反恐联盟之时，也就是反恐胜利到来之日。
（作者工作单位：南京国际关系学院战略研究所）
http://m.cubkforchild.com/wlwx/99221.html
